En soulevant la question de la nation québécoise, le premier ministre canadien Stephen Harper a dépassé le débat parlementaire pour toucher un problème au cœur de la constitution des fédérations plurilingues. Cet article se veut l’amorce d’une réflexion sur les enjeux suscités par la reconnaissance de la nation québécoise et sa place au sein du Canada.
Deborah D. Lattimore, Sans titre, 2006
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Lors d’une journée parlementaire passablement animée, soit le 22 novembre 2006, le premier ministre Harper a proposé une motion dont l’objet portait sur la nation québécoise. Au-delà des commentaires suscités et des retournements de situation dictés par les stratégies partisanes, une question demeure: quelle signification attribuer à cette reconnaissance de «la nation québécoise dans un Canada uni»? Que les Québécois forment une nation, peu en doutent; mais cela met en lumière un autre fait, plus embarrassant: ladite nation, par le biais de son gouvernement ou de sa population, n’a jamais signé la Constitution qui régit le gouvernement dont elle vient d’obtenir la reconnaissance.
Il serait donc difficile d’attribuer une portée aux propos du gouvernement fédéral sans prendre position sur ce que constitue une fédération et, par le fait même, ce qui lui confère sa légitimité. L’objectif n’est pas ici d’anticiper les polémiques qui ne manqueront pas d’émerger lors des prochaines élections, mais plutôt de poser la question de la relation entre «nation» et «fédération», termes souvent mis en opposition mais ne semblant pouvoir se passer l’un de l’autre.
Dans un premier temps, quelques enjeux liés à l’idée de fédéralisme seront présentés avec l’objectif d’en dégager certaines caractéristiques. Dans un deuxième temps, il sera opportun de s’interroger sur la place de la nation dans la fédération canadienne.
L’idée fédérale: polymorphie des concepts et des réalités
De prime abord, l’idée de fédération pose un réel problème de définition. Le terme renvoie à des théories et à des réalités multiples qui rendent difficile la compréhension de ce qui caractérise les États désignés comme des fédérations. Certains y rattachent des valeurs de paix et d’intégration harmonieuse des peuples; d’autres y voit une philosophie conciliante et un esprit terre-à-terre(1). Plus largement, dans une perspective de mondialisation, la fédération est associée à l’avenir de la politique internationale, où chaque État national serait imbriqué dans un ensemble supranational. Parfois, aussi, le concept est associé à une idéologie de la standardisation au profit d’un pouvoir central bureaucratique. À d’autres occasions, on le dépeint comme le seul moyen de combiner démocratie majoritaire, représentation nuancée et libertés individuelles.
La pluralité des États qui se définissent comme des fédérations n’aide en rien la compréhension ou la caractérisation du phénomène. On notera autant de différences entre une fédération plurilingue comme la Suisse et une fédération unilingue comme les États-Unis qu’entre une démocratie constitutionnelle et une cité grecque de l’Antiquité. Les termes employés par les États concernés portent, eux aussi, à confusion. À titre d’exemple, l’Allemagne est une république fédérale, tandis que le Canada est officiellement une confédération(2). De plus, si l’on considère qu’une fédération se caractérise comme l’union de plusieurs États pour en créer un plus important, les modalités qui régissent les relations entre États fédérés et État fédéral donnent aussi lieu à de nombreuses polémiques.
En fait, tout le problème réside dans la formule selon laquelle le régime fédéral harmonise à la fois la souveraineté du peuple dans son ensemble et la souveraineté des États fédérés qui lui délèguent une partie de leur pouvoir. En ce qui concerne notre propos, la souveraineté du peuple est représentée par le biais de la Chambre des Communes, à Ottawa, et la souveraineté des composantes fédérées se manifeste par le biais des gouvernements provinciaux – l’Assemblée nationale dans le cas du Québec.
Formellement, cette définition est contradictoire. En effet, la souveraineté se définit comme le pouvoir le plus puissant pour une population et un territoire donné: c’est la puissance qui n’en admet aucune autre(3). Alors, comment conjuguer, d’une part, la souveraineté populaire et la souveraineté des provinces dans une même entité et, d’autre part, la souveraineté des provinces entre elles sans que l’une n’annule l’autre(4)? Comment peut-on dire de la Chambre des communes ou de l’Assemblée nationale qu’elles sont souveraines si elles doivent toutes deux respecter les compétences de l’autre? Cette double souveraineté fait de toute fédération un équilibre complexe articulé autour des trois principes suivants:
1) La séparation des paliers de gouvernements dont les activités législatives ne s’influencent pas: les lois promulguées par l’Assemblée nationale ne sont pas tenues de s’intégrer au corpus légal produit par la Chambre des communes.
2) L’autonomie réciproque des constituantes fédérées et du gouvernement fédéral, chacun restant souverain dans ses compétences. Cette exigence se traduit notamment par l’impossibilité, pour un palier de gouvernement – qu’il soit fédéral ou provincial –, de modifier unilatéralement les compétences de l’autre palier. La plupart du temps, une modification constitutionnelle exige une majorité dans les deux chambres du gouvernement fédéral – Chambre des communes et Sénat – accompagnée d’une ratification de la majorité des provinces, comme on a pu le constater lors de l’échec des Accords du lac Meech. C’est aussi pour cela, entre autres choses, que les référendums de 1980 et 1995 avaient pour objet de donner au gouvernement du Québec le mandat de négocier l’accession à la souveraineté et non la souveraineté elle-même.
3) Les instances fédérées doivent pouvoir participer au gouvernement de manière, d’une part, à harmoniser la souveraineté populaire manifestée par le gouvernement fédéral et la souveraineté des États fédérés et, d’autre part, à garantir leur égalité respective dans l’ensemble de la fédération(5). Pour ce faire, divers critères sont utilisés: la population, le territoire, la langue, etc. Théoriquement, ce rôle est joué par le Sénat. Dans les faits, les sénateurs sont nommés par le gouvernement en place à Ottawa; il n’y a donc pas d’authentique participation des provinces, même si l’on peut considérer les commissions réunissant gouvernements provinciaux et gouvernement fédéral comme une forme de compensation. La comparaison avec les États-Unis rend cette lacune particulièrement évidente. Chez nos voisins, chaque État – Texas, Californie, etc. – envoie deux sénateurs à Washington afin d’être représenté auprès du gouvernement central. Dans la mesure où le nombre de sénateurs est indépendant de la population des États, ces derniers disposent tous d’une importance égale.
Loin d’être indépendants, ces trois principes s’influencent pour s’intégrer dans un rapport variable de représentation des identités locales et globales. Ainsi, selon l’importance accordée à la séparation, l’autonomie ou la participation, on obtiendra des fédérations plus ou moins centralisées, parfois statiques dans un domaine et dynamiques dans l’autre, fondées sur des motivations utilitaires ou des aspirations idéales. À titre d’exemple, la construction européenne répond souvent à un idéal pacifiste, tandis que le pacte confédératif à l’origine du Canada reposait sur la crainte de l’expansionnisme américain(6).
Fédération de nations ou fédération de provinces?
Une fois ces précisions apportées, il est désormais possible d’aborder la question soulevée plus haut: la reconnaissance de la nation québécoise peut-elle poser problème? A priori, d’aucune manière. Du moins, pas si l’on considère la nation comme un phénomène anthropologique ou sociologique dépourvu de contenu politique. Or, si tel est le cas, pourquoi prendre la peine de soumettre sa reconnaissance à un vote à la Chambre des communes? De même, pourquoi revendiquer son existence? En revanche, si l’on estime que la nation est un phénomène politique, sa reconnaissance entraîne d’importantes conséquences, car cela signifie qu’elle participe, en tant que constituante fédérée, à la double souveraineté caractéristique d’une fédération.
En fait, la reconnaissance de la nation québécoise comme unité politique remet en question l’équilibre des provinces et place le Canada devant un casse-tête constitutionnel. Si la nation devient le critère de participation des provinces au gouvernement fédéral, le Québec bénéficie d’une surreprésentation vis-à-vis des autres provinces et de la population à la fois.
Pour mieux saisir cette éventualité, voici un exemple hypothétique. Imaginons qu’un nouveau Sénat, dont le critère de représentation est la nation, soit formé. De prime abord, si la nation était définie par l’appartenance linguistique, les sénateurs seraient divisés à parts égales selon les faits linguistiques existants au Canada, soit le français et l’anglais. Le Sénat serait alors composé à 50% de sénateurs québécois, tandis que tout le reste du Canada – c’est-à-dire les neuf provinces majoritairement anglophones – se partagerait le reste. La parité sénatoriale correspondrait à un ratio de neuf sénateurs francophones pour un sénateur anglophone. Même en supposant une représentation des Premières Nations qui ramènerait les proportions à un tiers pour chaque langue, on peut comprendre en quoi cette solution empiète sur l’égalité des parties fédérées. De plus, l’idée de nation est aussi complexe, sinon plus, que celle de fédération. Comment doit-on définir une nation? Est-ce par le seul critère linguistique? Si c’était le cas, une partie de la population qui réside au Québec ne ferait pas partie de la nation. De même, on pourrait en inférer que la population anglophone canadienne est intégrée à la nation américaine. Inversement, quel statut conférer aux francophones hors Québec? On imagine difficilement les Acadiens ou les Franco-Manitobains accepter de gaieté de cœur leur assimilation au Québec.
D’aucuns ont proposé un critère géographique selon lequel la nation constitue l’ensemble des personnes qui vivent au Québec. Mais en quoi une définition géographique de la nation se distingue-t-elle d’une province? Si l’appartenance à la nation est une question de territoire, il y a autant de nations à l’intérieur du Canada que de provinces. On revient alors à une conception de la fédération selon laquelle le critère de participation est le statut de province – par opposition aux Territoires du Nord-Ouest, au Yukon et au Nunavut.
Si ce scénario géographique a le mérite de la simplicité, il n’a que l’apparence d’une solution. D’une part, il s’agit d’un déni de la réalité: le Canada se présente comme une fédération bilingue, au sein de laquelle le français et l’anglais ont un statut égal. Or, le pays serait dépourvu de structure de participation organisée autour de la parité des faits linguistiques. Par conséquent, de surreprésenté, le Québec deviendrait sous-représenté: pour toutes les questions touchant à la culture et au bilinguisme, le rapport à un contre neuf serait inversé en faveur des provinces anglophones. Représentants de l’unique province à majorité francophone, les sénateurs québécois de notre sénat hypothétique seraient-ils en mesure de faire entendre leur voix? D’autre part, on peut se demander si une fédération bilingue qui expulse les faits linguistiques de sa structure de représentation pour n’en faire qu’une question de protection des minorités ne tente pas de déguiser un rapport de force.
Conclusion
Dans ces conditions, doit-on s’étonner de l’absence d’une véritable structure de participation et de représentation des unités fédérées? La réforme constitutionnelle qu’elle évoque a toute l’apparence d’une boîte de Pandore. Néanmoins, combien de temps peut-on encore laisser en suspens une question aussi fondamentale? Les deux dernières Chambres des communes ont été marquées du sceau de la régionalisation, qui devrait être l’apanage d’un Sénat proprement fédératif(7). L’égalité des provinces dépend davantage des surplus budgétaires du gouvernement fédéral que d’une authentique représentation. Surtout, dans la mesure où la légitimité d’une fédération dépend de sa capacité à établir un dialogue entre ses instances fédérées, force est de constater que le «fédéralisme des provinces non des nations» à la canadienne a été incapable, jusqu’à maintenant, de combler le clivage entre ses communautés constitutives, soient-elles nationales, linguistiques, francophones, anglophones ou autochtones.
Notes
(1) BARTHALAY, Bernard. Le fédéralisme. Paris, Presses Universitaires de France, Collection Que sais-je?, 1981. p. 25.
(2) Appellation erronée, puisqu’une confédération n’est pas un État mais une union d’États qui restent souverains. À ce titre, malgré son titre officiel, le Canada est une fédération et sera désigné comme tel. Voir, DUHAMEL, Olivier et Yves MÉNY. « Fédération », Dictionnaire constitutionnel, Paris, Presses Universitaires de France, 1992. p. 435.
(3) RIALS, Stéphane. Destin du fédéralisme. Paris, Librairie de Droit et de Jurisprudence, 1986. p. 8.
(4) BRUGMANS, Henri. La pensée politique du fédéralisme. Leyde, A.W.Sijthoff, 1969. p. 27.
(5) CROISAT, Maurice. Le fédéralisme dans les démocraties contemporaines. Paris, Montchrestien, Collection Clefs/Politique, 1995. p. 25.
(6) Pour la construction européenne, voir BRUGMANS, Henri. Op. cit., p. 19. Pour la fondation de la confédération, voir VERGNIOLLE DE CHANTAL, François. Fédéralisme et antifédéralisme. Paris, Presses Universitaires de France, Collection Que sais-je?, 2005. p. 62.
(7) VERGNIOLLE DE CHANTAL, François. Fédéralisme et antifédéralisme. Paris, Presses Universitaires de France, Collection Que sais-je?, 2005, p.78.