Les citoyens sont de plus en plus nombreux à descendre dans la rue pour revendiquer l’adoption de lois et de conventions internationales pour assurer la protection de l’environnement. Les manifestations qu’a entraînées le Protocole de Kyoto en sont une illustration éloquente. Or, malgré ces efforts, les bilans de l’état de notre planète sont toujours aussi attristants : l’environnement continue de se détériorer et ce, en dépit des normes adoptées aux plans international et national. Ceci porte évidemment à se questionner sur la pertinence de lutter pour l’adoption de ces instruments légaux.
Céline Nadeau, Esprit partagé, 2006
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Les lois et les accords environnementaux réussissent-ils à protéger efficacement l’environnement? C’est l’une des questions que l’on est porté à se poser lorsque le gouvernement se félicite d’adopter des lois soi-disant vertes mais suscitant des inquiétudes chez les écologistes, comme la loi interdisant les ampoules fluocompactes(1) ou d’autres favorisant les biocarburants fabriqués à base de ma?s(2). Malheureusement, la réponse à cette question n’est pas toujours positive. C’est la conclusion à laquelle sont arrivées plusieurs études qui ont démontré que certaines mesures adoptées dans le but de protéger l’environnement ne résultaient pas en un bilan positif pour la planète.
Malgré leur bonne volonté, les gouvernements éprouvent parfois de la difficulté à réglementer de façon à véritablement protéger l’environnement. L’un des problèmes réside dans le fait qu’ils adoptent souvent, lors de l’élaboration de réglementations, une approche visant à réduire la pollution produite sur un milieu précis, par une substance ou par une activité particulière, en négligeant l’ensemble des répercussions susceptibles de découler de la réglementation envisagée.
Des impacts souvent oubliés
Deux types d’impacts sont souvent négligés par les autorités publiques lors de l’élaboration de la réglementation. Le premier type d’impacts correspond à ceux qui sont générés sur des aspects de l’environnement autres que ceux dont on a voulu assurer la protection par la réglementation élaborée. En effet, il arrive qu’une disposition législative imposant la réduction des émissions d’une certaine substance néfaste pour l’environnement ait pour conséquence une augmentation de l’émission d’une autre substance tout aussi ou encore plus polluante. Le Protocole de Montréal illustre bien ce propos(3). Lors de l’adoption de ce protocole, les États se sont entendus pour interdire la commercialisation des produits contenant des chlorofluocarbures (CFC), responsables du «trou» dans la couche d’ozone. Les industriels ont graduellement remplacé les CFC par des hydrochlorofluocarbures (HCFC), moins nocifs pour la couche d’ozone. Or, les scientifiques se sont rendus compte qu’en dépit des propriétés bénéfiques des HCFC pour la couche d’ozone, ceux-ci avaient contribué au réchauffement de la planète puisqu’ils constituent des gaz à effet de serre(4).
Souvent, l’élaboration de la réglementation se fait également en négligeant un autre type d’impacts qui se répartissent à d’autres stades de la vie d’un produit. Un exemple illustrant bien ce constat est celui des réglementations privilégiant, par le biais d’une exemption de taxe, l’utilisation des biocarburants au détriment de l’essence. Au Canada, ce type de mesures est notamment prévu par la Loi sur la taxe d’accise qui exempte l’éthanol et le biodiesel de la taxe d’accise imposée sur les carburants traditionnels. L’utilisation des biocarburants est préconisée par les autorités canadiennes en raison du fait qu’elle génère une quantité moins élevée de gaz à effet de serre que les essences conventionnelles. Dans une perspective de protection de l’environnement, si on ne considère que l’étape de la combustion du carburant, il semble que le choix de privilégier les biocarburants soit cohérent. Or il arrive, dans certains cas, que la production et le transport du biocarburant génèrent des impacts négatifs plus élevés sur l’environnement que ceux associés à l’essence conventionnelle. C’est ce que révèlent de récentes recherches publiées dans les revues scientifiques BioScience(5)et Natural Resources Research(6) qui démontrent que les impacts environnementaux associés à l’utilisation d’engrais chimiques lors de la production de certains végétaux – matières premières dans la fabrication des biocarburants – au transport, à l’utilisation de la machinerie agricole et à la distillation pouvaient être, dans certains cas, plus importants que ceux générés par l’essence conventionnelle.
La prise en compte incomplète des impacts sur l’environnement dans l’élaboration de la réglementation constitue un véritable problème puisque, dans certains cas, les impacts générés indirectement par la réglementation sont plus importants que les impacts expressément visés par cette dernière. Ces impacts négligés peuvent donc minimiser considérablement, voire annuler, le gain environnemental obtenu par les efforts de protection de l’environnement visés par la loi.
Une solution: l’analyse du cycle de vie
Malgré ces constats décevants, il n’y a pas lieu de perdre la foi en la capacité des lois et des accords environnementaux pour améliorer la qualité de l’environnement. Il existe en effet un outil permettant le calcul complet des impacts environnementaux dont pourraient se servir les gouvernements afin de s’assurer de l’efficacité des lois environnementales: l’analyse du cycle de vie des produits et des services (ACV). Soutenue par un nombre croissant d’organisations environnementales et de scientifiques – dont le Centre interuniversitaire de référence sur l’analyse, l’interprétation et la gestion du cycle de vie des produits, procédés et services (CIRAIG) de l’École Polytechnique de Montréal au Canada – l’ACV s’inspire d’une méthodologie permettant de faire le bilan des matières et des énergies utilisées durant toute la durée de vie d’un produit et de traduire ces résultats en impacts sur l’environnement.
Très peu de réglementations ont en effet été élaborées à l’aide de cet outil jusqu’à maintenant. Néanmoins, dans les cas où on y a eu recours, l’utilisation de l’ACV s’est révélée fructueuse. Par exemple, des autorités suisses s’y sont fiées pour l’élaboration d’une loi environnementale portant sur la réhabilitation des terrains contaminés. L’approche «cycle de vie» est en effet favorisée dans plusieurs dispositions de l’Ordonnance sur l’assainissement des sites pollués(7). Elle permet explicitement de s’écarter des objectifs de décontamination des eaux de surface ou souterraines fixés par la réglementation si, par exemple, on réduit globalement la pollution de l’environnement, qu’on évite des coûts disproportionnés et que les exigences de qualité relatives aux milieux à protéger sont respectées. De cette façon, «une mesure d’assainissement bon marché et respectueuse de l’environnement [pourra être préférée] à une solution radicale lorsque la première atteint imparfaitement les buts de l’assainissement, mais aboutit dans l’ensemble à une amélioration notable de la situation environnementale(8)». La réglementation suisse encourage par ailleurs la prise en compte et la pondération de différents critères dans l’élaboration du projet d’assainissement. La mise en œuvre de cette ordonnance dans le canton de Lucerne a donné lieu à des décisions intéressantes relativement à la prise en compte des impacts environnementaux. Une illustration intéressante est la décision des autorités publiques lucernoises qui ont exigé, dans un cas, le transport des sols contaminés vers un centre de traitement par voie ferroviaire plutôt que par camion pour des raisons environnementales(9). Sans aller aussi loin que la législation suisse en la matière, des directives de l’Union européenne préconisent également le recours à l’ACV, notamment dans des prescriptions concernant les emballages(10) et l’éco-conception des produits consommateurs d’énergie(11).
Le couple ACV/législation voué à un avenir prometteur au Canada?
L’intégration de l’ACV dans le secteur juridique au Canada ne doit pas être perçue comme utopique. C’est ce que permet de penser l’exemple de ces juridictions étrangères qui intègrent depuis quelques années déjà la «pensée cycle de vie» et utilisent l’outil qu’est l’ACV pour l’élaboration de leurs politiques et réglementations environnementales. C’est également ce que laisse croire la Loi sur le développement durable(12), adoptée par l’Assemblée nationale québécoise, qui a décidé de se doter d’un cadre juridique voué à l’intégration du développement durable dans l’ensemble de ses activités. Cette loi, entrée en vigueur le 19 avril 2006, emploie à quelques reprises la terminologie «cycle de vie», ce qui constitue une première dans l’histoire du droit environnemental québécois. Sa mise en œuvre étant encore trop récente pour pouvoir constater les effets de la présence de la notion du «cycle de vie» au sein de ce texte de loi, il est cependant possible de présumer qu’elle permettra d’ouvrir la voie à l’utilisation de différents outils de mise en œuvre de la «pensée cycle de vie», comme l’ACV, au sein de l’administration publique québécoise. Par ailleurs, le Canada a la chance d’avoir sur son territoire l’un des plus grands centres de recherche au monde sur l’ACV, le CIRAIG.
L’utilisation de l’ACV par les autorités publiques pour l’élaboration de la réglementation n’est évidemment pas une panacée pour les problèmes d’efficacité qu’éprouve le droit de l’environnement depuis sa naissance. Il faut souligner que l’une des plus grandes difficultés à son utilisation provient des coûts associés à sa réalisation. À ce sujet, il est possible de constater que le niveau de difficulté découlant des frais liés à la réalisation d’une ACV varie en fonction du type d’utilisation qui en est fait. Dans le cas où une ACV est effectuée par les autorités publiques au moment de l’élaboration de la réglementation pour évaluer les impacts environnementaux susceptibles d’être générés par le produit visé par la réglementation, les coûts de la réalisation d’une ACV constituent un obstacle beaucoup moins important à son utilisation que dans le cas où elle est exigée à l’administré par le législateur en tant que méthode d’évaluation des impacts environnementaux afin de justifier le choix des mesures d’amélioration ou de protection de l’environnement. Cela s’explique en raison du fait que, dans le premier cas, les coûts reposent sur l’État, entité nettement plus en mesure d’assumer de tels frais, par rapport à l’administré visé dans la seconde situation. En dépit de cette difficulté, elle constitue une voie de solution intéressante pour accroître l’efficacité du droit de l’environnement. La réalisation d’ACV représente en effet l’une des meilleures façons, parmi les méthodologies actuellement existantes, de s’assurer que les mesures législatives et réglementaires adoptées remplissent leur objectif de protection et d’amélioration de l’environnement. Enfin, il importe également de rappeler le caractère complémentaire de l’ACV par rapport aux autres outils de développement durable, comme l’évaluation des risques, l’évaluation des impacts environnementaux et l’analyse coûts-bénéfices.
Notes
(1) Voir notamment, Fabien DEGLISE, «Pas si vertes, les ampoules fluocompactes dites écologiques», Le Devoir (samedi 5 et dimanche 6 mai 2007).
(2) La Loi fédérale sur la taxe d’accise (L.R.C. 1985, ch. E-15) en offre un excellent exemple en ce qu’elle exempte l’éthanol, le méthanol et le biodiesel de la taxe d’accise imposée sur l’essence et le diesel conventionnels.
(3) Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, 26 ILM (1987) 1550. Ce premier protocole à la Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone a été adopté en 1987 à Montréal. Il est entré en vigueur en 1989. Le Protocole de Montréala pour objectif principal de réduire la production et la consommation des substances impliquées dans le phénomène de l’amincissement de la couche d’ozone.
(4) PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR L’ENVIRONNEMENT. (Mai 2005) Report of the UNEP Technology and Economic Assessment Panel on Montreal Protocol On Substances that Deplete the Ozone Layer, Progress Report. [en ligne] 307 pages. <http://www.unep.org/ozone/teap/Reports/TEAP_Reports/teap_progress_report_May2005.pdf>. Consulté le 5 juillet 2007; Il importe de mentionner, à ce sujet, que cet aspect négatif ne fait pas du Protocole de Montréal un échec au niveau environnemental. Il est tout à fait normal qu’une réglementation visant la protection de l’environnement, à l’instar d’autres réglementations, comporte certaines conséquences négatives. Or, il y a problème lorsque la réglementation en question comporte plus de conséquences négatives que de bénéfices pour l’environnement, ce qui n’est vraisemblablement pas le cas du Protocole de Montréal.
(5) Marcelo E. DIAS DE OLIVEIRA, Burton E. VAUGHAN et Edward J. RYKIEL. «Ethanol as Fuel: Energy, Carbon Dioxide Balances, and Ecological Footprint». Dans BioScience, Volume 55, No. 7, Juillet 2005, pp. 593-602.
(6) David PIMENTEL et Tad W. PATZEK. «Ethanol Production Using Corn, Switchgrass, and Wood; Biodiesel Production Using Soybean and Sunflower». Dans Natural Resources Research, Vol. 14, No. 1, Mars 2005, pp. 65-76.
(7) Ordonnance sur l’assainissement des sites pollués du 26 août 1998, Suisse, RS 814.680.
(8) OFFICE FÉDÉRAL DE L’ENVIRONNEMENT, DES FORÊTS ET DU PAYSAGE SUISSE. Assainissement des sites contaminés. Élaboration de projets d’assainissement de sites contaminés. Berne, 2001, p. 19.
(9) Communication avec monsieur Marcel Obrist de l’Office de l’Environnement et de l’Énergie du canton de Lucerne, Suisse, 26 janvier 2006.
(10) Communautés européennes, Directive no 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d’emballages, J.O.C.E.n° 365 du 31 décembre 1994, préambule, art. 3 et 6.
(11) Communautés européennes, Directive no 2005/32 du 6 juillet 2005 du Parlement européen et du Conseil relative aux produits consommateurs d’énergie et modifiant la directive 92/42 et les directives 96/57 et 2000/55, J.O.C.E. no L 191 du 22 juillet 2005.
(12) Loi sur le développement durable, L.R.Q., c. D-8.1.1.